［內容提要］：國家開征燃油稅對促進汽車工業發展，節約使用能源將起較大推進作用，但對不上路的農業機械用油成本增加300多億元，若不給予農業機械用油適當補償，將會帶來農業效益下滑、農民增收困難、農產品國際競爭力下降、農業現代化進程延緩等負面影響。本文從維護“三農”利益、城鄉經濟協調發展和**大限度消除不利影響等方面進行分析，按照公平合理、過程安全、簡便易行的原則，提出了先征后返、全額退稅、直接補償的對策建議。

 

 

 

    我國20世紀80年代起實行交通基礎設施維護、建設與車輛管理方面的行政事業性收費、政府性基金和政府性集資（以下統稱“收費”），對于促進交通基礎設施建設和相關事業的發展，起到了一定作用。但是，由于利益機制和管理制度等方面的原因，收費征管中仍存在著許多亟待解決的問題：一是一些地方和部門越權和重復設立收費項目，隨意設立站卡，收費過多過亂，加重了企事業單位和人民群眾的經濟負擔；二是收費機構重疊設置，收費養人、養人收費的現象普遍存在，征收成本不斷加大；三是收費負擔不公平，不能體現多用路者多付費、少用路者少付費的原則；四是資金管理不規范，使用缺乏監督，坐支挪用等問題時有發生。為治理公路亂收費，合理籌集交通基礎設施維護和建設資金，促進我國汽車工業，特別是家用轎車工業的發展，1999年10月31日第九屆全國人大常委會第12次會議審議通過了《中華人民共和國公路法》修正案，完成了實施交通和車輛稅費改革的法律程序，2000年10月22日，國務院下發了《國務院批轉財政部、國家計委等部門〈交通和車輛稅費改革實施方案〉的通知》（國發[2000]34號）,決定開征車輛購置稅和燃油稅。車輛購置稅已于2001年1月1日開征，而燃油稅的開征還在等待時機。

 

    燃油稅稅源來自“費改稅”，即以稅取代公路養路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養護費、水路客貨運附加費、水路運輸管理費。以1998年90#汽油和0#柴油零售價分別為2667元/噸和2400元/噸測算，開征燃油稅后，汽、柴油價格將分別上漲到4333元/噸和3530元/噸，分別提高了1666元/噸和1130元噸，汽、柴油價格中稅賦比例分別提高到55.3%和46.37%。

 

    燃油稅為中央與地方共享稅，其分享辦法為：對軍隊、武警部隊、鐵路、國家儲備、農墾（包括兵團）等直供燃油征收的燃油稅以及由海關征收的燃油稅全部列為中央收入；其余燃油稅收入，中央分享40％，地方分享60％。

 

    中央所得的燃油稅收入，除返還中石油、中石化兩大集團所屬原油及成品油生產企業生產工藝過程自用汽油、柴油繳納的燃油稅外，一部分用于彌補軍隊、武警部隊、鐵路機車、中央農墾企業田間作業、中央直屬的露天礦山企業、林業企事業單位營林采伐生產用油因征收燃油稅增加的支出,用于內河航道養護、基礎設施建設等支出；另一部分按照適當照顧地方既得利益和兼顧公平的原則，通過轉移支付方式分配給地方。

 

    地方所得的燃油稅收入，除返還地方所屬原油及成品油生產企業生產工藝過程自用汽油、柴油繳納的燃油稅外，主要由地方用于公路、水路維護和建設及必要的運輸管理支出，補償城市公共汽車用油支出；補償輪渡、地方鐵路機車用油，地方所屬露天礦山企業生產用油、漁業捕撈用油、林業企事業單位營林、采伐用油、農業田間作業用油等因征收燃油稅增加的支出，承擔中央在地方單位因征收燃油稅需要補償的部分支出，以及地方政府確定的其他補償支出。對開征燃油稅后農業田間作業用油增加的負擔，由各省、自治區、直轄市人民政府結合本地實際，采取相應補償措施。

 

 

    開征燃油稅，是我國借鑒國外成功經驗，為適應經濟發展需要而進行稅費改革的一項重要內容之一，其意義重大。但是，任何事物都是“一分為二”的，我們在看到開征燃油稅的積極作用時，也要看到其可能對某些行業的發展帶來負面影響。就農業而言，開征燃油稅將牽涉到不上公路營運的農業機械作業，在用油價格大幅上升后其作業成本也將大幅上升的問題。農機作業成本在農業生產成本中占較大的比例，農機作業成本的增加即是農業生產成本的增加，勢必影響農民種糧積極性。開征燃油稅對農業的影響主要表現為對農業機械化的影響，農業機械化是農業生產力發展水平和農村社會進步的重要標志，對農業生產和農村經濟發展有巨大的推動作用。

 

    隨著農業現代化的進程，我國農業機械化得到了快速發展。2007年，全國農業機械原值4635億元，農業機械總動力76879萬千瓦，擁有各種類型拖拉機1834萬臺,分別比1995年增長180％、115％、98％，收割、排灌、農副產品加工等機械都有不同幅度的增加。2007年全國機耕面積7172萬公頃，機械化脫粒糧食43650萬噸，機械排灌面積4889萬公頃，農業機械運輸作業量1685億噸公里，農副產品初加工基本實現機械化，農業機械作業值2618億元。農業耕種收綜合機械化水平達42.7%。農業機械的推廣使用，使農業土地產出率和資源利用率得到提高，使農業先進技術得以大面積應用，使農業勞動生產率得以大幅度提高，使農業的抗災救災能力得到加強。農業機械化已成為我國農業的重要組成部分。

 

    1、開征燃油稅后全國農業用油增支費用分析。2007年，全國農業機械總動力76879萬千瓦，其中，耗用柴油的農業機械動力61037萬千瓦，分別為耕作機械21869萬千瓦，農副產品加工機械2622萬千瓦，排灌機械6327萬千瓦，運輸機械19674萬千瓦，收獲機械2268萬千瓦。全年總耗用柴油3689萬噸，其中，農業生產作業用油3345萬噸，按每噸柴油征收燃油稅1130元計算，全國將增加農機作業成本378億元。各項作業油耗增加的為：農田作業耗用柴油1453萬噸，增加成本164億元，農副產品加工耗用柴油220萬噸，增加成本25億元，農田排灌耗用柴油325萬噸，增加37億元，田間運輸作業耗用柴油909萬噸，增加成本103億元，農業綜合開發和農田基本建設耗用柴油332萬噸，增加成本38億元，其它作業項目耗用柴油106萬噸，增加成本12億元。

 

    2、開征燃油稅后補償不適當對農業的影響。開征燃油稅后，農業生產作業用油成本增加，且數額巨大，如果不給予適當補償，勢必對農業造成相當大的負面影響。

 

    （1）農業效益下降。影響農業效益波動的因素諸多，其中農產品價格是影響農業整體效益的關鍵性因素。而開征燃油稅后，油價上調，如果補償政策不到位，或不夠適當、不夠及時，農機經營者必然會通過提高作業收費來彌補其效益上的損失，這樣就加大了作業對象的開支，增加了農產品的生產成本。而在農產品供應充足的情況下，農民無法在市場上提價銷售，農產品生產成本加大了，而農產品銷售價格難以提升，必然導致整個農業效益滑坡。

 

    （2）農民增收困難。增加農民收入，不僅關系到農村經濟的發展、農民生活改善和農村社會穩定，還關系到擴大內需方針的落實，關系到經濟和社會發展的全局。開征燃油稅對農民增收的直接影響有：農業生產作業用油成本上升，加重了農民負擔，增負就是減收。同時，進行社會化服務的農機經營戶，受作業成本提高，農民請機用機積極性下降，因作業量減少而造成經營收入減少。間接影響：一是農民因機械化作業成本增加，不愿使用農機作業，致使土地產出率和資源利用率下降，農民收入減少；二是農民放棄機械化作業，采用傳統勞作方式花費大量人工在農業生產上，將減少勞務輸出增收的機會；三是農業機械化作業量的減少，將造成現有農業機械閑置和農民資金投入的極大浪費，農業綜合生產能力將大幅下降。

 

    （3）農產品國際競爭力降低。加入世貿組織對我國經濟的發展，既有機遇又有挑戰，在世界“油慌”、“糧慌”的影響下，從近期來講可能是挑戰大于機遇，尤其是農業，一直是人們**為關注的問題。與發達國家相比，我國農業已經在生產技術、經營規模、方式和生產手段等方面存在著相當大的差距，發達國家還要拿出大量資金扶持和補貼農產品生產，在我國農業已經處于劣勢的情況下，開征燃油稅還將加大農產品的成本，更加削弱我國農產品的國際競爭力，這對于我國農業應對世界的挑戰，無異于雪上加霜。

 

    （4）農業現代化進程延緩。農業現代化是社會現代化的基礎，而農業機械化是農業現代化的基本內容和重要組成部分。推進農業現代化，必須發展農業機械化。開征燃油稅，由于燃油漲價和農機作業服務價格難以提升，農機作業效益下降，有機戶開展農機作業服務的積極性隨之下降，農民投資購買和經營農業機械的熱情不高，農業機械裝備水平和作業水平就難以提高，將會使農業機械化發展停滯甚至倒退，進而延緩農業現代化的進程。

 

 

    1、補償的范圍不明確。交通和車輛稅費改革實施方案規定，地方所得的燃油稅收入，只對“林業企業事業單位營林、采伐生產用油，農業田間作業用油，近海、內河、大型湖泊漁業用油等因征收燃油稅增加的支出”進行補償，對農業機械從事農業綜合開發、農業田間運輸、農副產品加工等作業用油因征收燃油稅增加的支出是否補償不明確，因此農機作業用油的補償范圍沒有明確。從保護農民經濟利益出發，應將上述項目明確納入補償范圍。

 

    2、補償的數量難確定。農村實行家庭承包經營責任制以來，農業機械多為農戶所有，其面廣、量大、分散，作業內容和作業數量千差萬別，這為確定補償對象和補償資金增加了困難。因此，如何確定農民真正用于農業作業的購油數量，是開征燃油稅實施農業作業用油補償的第一難題。

 

    3、補償的資金難落實。目前，農村基層干部、機手、農戶對補償資金的落實，主要表示出四種擔心：一是擔心不按取之于機、補之于機的原則進行補償。而是簡單地實行按人口或按耕地面積分配，達不到補償的目的，從而挫傷農民辦農業機械化的積極性。多數認為，較好的辦法是將補貼款按農機作業量補給機手，而不是直接補給農戶。二是擔心補償資金被挪用。當前，基層政府及有關部門經費緊張，有的連工資都發不出，此項資金可能會被挪用。因此希望補償資金發放過程中要盡量減少層次，對挪用要有制約辦法，避免層層克扣、挪用或抵作其它稅費。三是擔心補償手續繁瑣。兌現環節太多，補償資金難以到達農機戶手中。四是擔心監督不力、管理不嚴。基層發放“人情款”、“關系油”。希望公開補償辦法，公開補貼標準，公開分配情況，增強透明度。因此，決策部門對以上種種問題感到難解決。

 

 

    1、開征燃油稅對農業用油增加的支出應給予全額補償。

 

    （1）為了農村、農業和農民（以下簡稱“三農”）的發展。開征燃油稅，其政策目標是為了促進交通和汽車工業的發展，也為了節約使用能源，應該說是很必要的。但事涉“三農”，而且“三農”問題顯得更為重要，因此，對“三農”的影響也應該充分考慮。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“農業基礎仍然薄弱，**需要加強；農村發展仍然滯后，**需要扶持；農民增收仍然困難，**需要加快。”做好“三農”工作是政府全部工作的重中之重，意義重大：①沒有農村的小康就沒有全社會的小康，沒有發展好九億農民的利益，就不是真正的“科學發展觀”。②當前經濟發展的主要矛盾是農民收入增長緩慢和農村與城市的發展差距仍在拉大，解決好“三農”問題是國民經濟持續發展的先決條件，忽視“三農”的結果將會導致城鄉二元結構加劇。③解決好“三農”問題有利于維護社會的穩定，而穩定是改革和發展的前提。由于“三農”問題的重要性，全社會各行各業都應該關注農村、關心農民、支持農業，**起碼不應該損害“三農”的利益。正因為如此，開征燃油稅也不應該增加“三農”的負擔，對農業用油因燃油稅增加的支出給予全額退稅補償。

 

    （2）為了城鄉經濟協調發展。在工業化初期，我國農業向工業提供剩余，其時間之長、規模之大，在世界各國中是少有的。在城市現代化和工業增長的同時，我國農業生產率提高甚微，廣大農村貧困依舊，城鄉差距進一步擴大，形成了典型的二元經濟結構。長期犧牲農業利益的做法，削弱了國民經濟的基礎，當前農村購買力低下，反映在整體經濟運行中就是內需不足，這種狀況嚴重制約著經濟的持續發展。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“我國總體上已經進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關健時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”。我們認為：工業化發展到現階段，應實行以工補農、向農業傾斜的做法，才能促使經濟持續健康發展。因而，在現階段出臺開征燃油稅政策，就應該注意城、鄉之間，工、農業之間的利益平衡，而不應該顧此失彼，使得經濟政策與經濟持續發展的內在規律背道而馳。那么，在出臺燃油稅政策的過程中，且不說實行以工補農，**少也應該讓城鄉經濟平等發展，**大限度地消除開征燃油稅對農村經濟發展的不利影響，即對農業用油增加的支出給予全額補償。

 

    （3）為了公正、公平。開征燃油稅的初衷是進行稅費改革，即以燃油稅取代公路交通方面的收費。不上公路的農業機械用油，本不該征燃油稅的，現在既然攤上了，若能補償回來，也還算公平。這個道理是清楚明白的，毫無疑問的。在現階段，正因為農民的談判地位低下，在很多涉及自身利益的事情上發言權不多；在一定范圍和程度上已經受到不公正待遇，所以，在全面落實“科學發展觀”重要思想的今天，再也沒有任何理由、也不應該忽視農民的正當利益。不能認為，在增加農業用油成本300多億元的情況下，給予30－50億元的補償，是對農民的照顧；也不能在沒有深入調研的情況下，借口找不出適當的補償辦法而胡亂地補償了事；更不能輕率地不給予補償。很顯然，只有實行全額退稅補償，才是比較公平合理的。

 

    2、對策建議

 

    （1）在出臺燃油稅過程中，把消除對農業的負面影響，放在與燃油稅政策目標同等重要的地位來考慮，組織專門力量，深入調查研究，制定配套政策，提出全國統一的實施補償的指導思想和原則。各省、自治區、直轄市依據總的指導思想和原則，結合當地實際情況，研究制定具體的補償辦法，并組織實施。之所以提出這條建議，是因為根據直到當前所公開的信息，都說開征燃油稅是萬事俱備，只等時機，但我們從來都沒有見到過這方面的調研以及配套政策和補償辦法。

 

    （2）對補償辦法的建議。為了**大限度地消除開征燃油稅對農業的負面影響，考慮到補償過程中的問題和困難，我們建議采用先征后返、全額退稅、上限控制、直接補償給機手的辦法。該辦法的基本思路是：①對耗用汽、柴油的農業機械進行普查，分清哪些屬于補償對象，哪些不屬于補償對象（如專門從事運輸的拖拉機），屬于補償對象的農業機械農業作業年**高耗油量（補償上限）是多少；②對補償對象發放類似于銀行卡的登記卡，作為登記加油量和領取補償金的證件；③農機手持登記卡到加油站購油，加油站使用智能卡系統登記每一次的購油量，作為退稅補償的依據；④每半年匯總一次，鄉（鎮）、縣、市、省級的財政、稅務、農機管理部門和石油公司，分級共同對照分析并確認補償數據，在鄉（鎮）一級，可利用農機手安全生產日活動，將補償數據向機手公開；⑤省級財政部門依據補償數據將補償資金轉移支付到縣級財政，縣財政與縣金融機構（農業銀行或農村信用合作社）合作，直接將補償資金劃分到每一個登記卡上；⑥農機手憑登記卡到金融機構（農業銀行或農村信用合作社）的鄉（鎮）營業所領取補償資金。

 

    我們認為：上述補償辦法具有相當的公平性、安全性和可操作性。公平性體現在兩個方面，一是補償資金取之于機，補之于機；二是多增加的支出能得到全額補償。這當然比只能得到部分補償以及補償資金按人頭或按耕地面積發放更為公平。安全性是指補償資金在運作過程中，不被挪用和不被克扣，能如數發到農機手手中。從安全性考慮，有多個部門參與，各負其責，互相監督，業務部門提供數據但不過手資金，財政部門管資金但不管發放，**后由銀行兌現，這當然比單個部門一手操作更為安全。再來分析一下可操作性，①目前，智能卡系統已在銀行、超市乃至學生飯堂得到廣泛使用，技術條件是具備的；②不上公路運輸的農業機械流動性較小，活動范圍一般不超出縣甚至鄉（鎮），可以固定在就近的幾個加油站購油和登記購油量，這對于購油量的統計和核對都比較方便；③全國農機管理體系健全，能準確地提供農業機械的有關數據和對農業機械進行有效的管理，特別是鄉鎮農機管理人員對本地農業機械擁有量、作業量了如指掌，不會讓購油量統計失真；④在保證絕大部分農業機械用油得到合理補償的情況下，對于少部分既上路運輸又下田作業的農業機械以及跨區作業的農業機械，可采取按農業作業量進行定額補貼的辦法解決；如果建立全國統一的智能卡系統，對跨區作業機械仍適用上述辦法；⑤整個補償手續并不很繁瑣，運行成本也不會很高，就現有體系、人力和財力，財政部門辦得到，農機部門辦得到，石油公司也能辦得到。由此分析，上述辦法應該是可行的。當然，在這里我們只是提出了基本思路，還沒能提出可供具體操作的完整辦法，但我們相信這個基本思路是可行的，也是消除開征燃油稅對農業負面影響的一種比較好的對策。