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 葉興慶 ：中國農業政策的悄然變化

   國務院研究室農村司 葉興慶 

 

    **近幾年是我國農業農村面貌發生顯著變化的時期，也是指導農業農村工作的新理念新思路層出不窮的時期。中央提出了把解決好“三農”問題放在全部工作重中之重的要求，做出了我國已進入以工促農、以城帶鄉發展階段的判斷，明確了統籌城鄉經濟社會發展的方略，制定了多予少取放活和工業反哺農業、城市支持農村的方針，規劃了建設社會主義新農村的藍圖。城鄉二元體制開始破除，國家與農民的分配關系發生重大變化，公共資源的分配開始覆蓋“三農”，農村基礎設施建設和社會事業發展加快推進。

    這一時期，我國農業政策也在發生重大而深刻的變化。從農業政策目標看，由單純促生產、保供給，轉向增產增收統籌兼顧；對農產品市場的調控，也由偏重保護城市消費者利益，轉向消費者和生產者利益統籌兼顧。從農業政策工具看，不僅取消了農業稅，而且開始對農業實行多種補貼；不僅使行政手段逐步淡出，而且邁出了糧食市場化的**后一步，逐步適應了用市場手段調節農產品供求關系。從農業政策決策機制和形式看，有多部門重復博弈機制，也有領導緊急決策機制；有中央1號文件等審慎決策形式，也有國務院常務會議、領導批示、考察講話等應急決策形式。

    觀察中國農業政策，不能不注意到，自2007年下半年以來，決策層對農業的關注點再次集中到農產品的供給保障能力和市場價格穩定上來，特別是就生豬、油料、奶牛等單個品種農產品的供給保障能力和市場價格穩定提出并實施了一攬子解決方案。農業政策的這一**新變化，究竟因何而起，對我國農業政策的未來發展將產生什么影響，如何使我國未來農業政策更有效率？

    一、農業政策為什么回到原點

    2007年下半年以來的農業政策變化，**突出的是農產品供給保障能力再次成為政策的著力點。國家先后就促進生豬、油料、奶牛生產發展出臺了一攬子扶持辦法。尤其是，對農產品供給的擔憂，**終主導了對2008年中央1號文件主題的選擇。一時間，農業政策重新回到“發展生產、保障供給”的原點上來，促進增產再次成為農業政策的“主旋律”。發展農業生產雖然是個老話題，但舊話重提面臨的卻是全新的時代背景。

    1．強調農產品供給是抑制當前通貨膨脹的需要

    從2003年開始，我國經濟進入新一輪快速增長周期，連續5年GDP增速在兩位數，并且在前4年保持了“高增長、低通脹”的難得局面（見圖1、圖2）。但是，潛藏在經濟持續快速增長表象下面的深層次矛盾越積越深，特別是固定資產投資增長過快、信貸投放過多、外貿順差過大的“三過”問題的長期積累，導致流動性過剩，通脹壓力越來越大。從2007年6月開始，我國CPI逐步走高，2008年2月達到8.7%，創11年新高。這其中，食品價格占絕大部分。2007年全年CPI上漲4.8%，其中食品價格上漲12.3%，拉動CPI上漲4個百分點，占到83.3%。2008年一季度食品價格上漲21%，拉動CPI上漲6.8個百分點，占到85%（見表1、表2）。2008年政府工作報告提出了全年GDP增長8%左右、CPI控制在4.8%左右的預期目標。2008年是我國十分重要的一年，將隆重紀念改革開放30周年，舉辦北京奧運會，也是新一屆政府運轉的第一年，在保持經濟穩定增長的同時CPI又不能太高。實現防止經濟增長由偏快轉為過熱、防止價格由結構性上漲演變為明顯通貨膨脹的宏觀調控目標，需要采取綜合措施，促進農業生產發展、保障市場供給是其中關鍵性的措施。

    2．強調農產品供給是保障工業化城鎮化順利推進的需要

    從總體上看，在過去幾十年的工業化城鎮化進程中，我國農業綜合生產能力不斷提高，基本滿足了經濟社會發展對農產品不斷增長的需求。目前我國已經入工業化城鎮化中期，2007年農業占GDP比重已下降到11.7%，城鎮化水平已上升到44.9%。十七大報告指出，到2020年實現全面建成小康社會目標時，我國工業化將基本實現，城鎮人口比重將明顯增加。這表明，今后一個時期，我國仍將處于工業化城鎮化快速推進的歷史階段。在這個階段，農業能否繼續發揮支撐和保障作用，事關工業化城鎮化和整個現代化事業能否順利進行。然而，從我國進入工業化城鎮化快速發展階段近十年來的實際情況和今后可預見的未來發展來看，農產品需求格局和供給基礎已經并將繼續發生深刻變化。

    從需求來看，農產品的剛性消費、改善性消費、轉化性消費均已經并將繼續呈較快增長趨勢。一是隨著人口規模的增長，全社會對農產品的剛性消費持續增加。1996年到2007年的10年間，我國人口凈增1億。到2020年我國人口總量即使按人口發展規劃要求控制在14.5億以內，還將繼續凈增1.3億。多一口人，就多一張嘴。二是隨著人口結構的變化和收入水平的提高，全社會對農產品的改善性消費持續增加。1996年到2007年的10年間，城鎮人口比重從30.5%提高到44.9%、總量從3.7億人增加到5.9億人。人口從農村向城市轉移的歷史進程遠未結束。按      2020年城市化率達到55%、人口總量控制在14.5億推算，2020年之前還將有2億多人從農村轉向城市。2030年和2050年城市化率將分別達到65%和75%，城市人口總量將進一步增加。人口從農村向城市的遷移，不僅是生產者向消費者的轉換、增加了對農產品的商品性需求，而且提高了人均農產品消費水平。盡管恩格爾系數在逐步下降，但無論在城市還是農村，農產品消費的收入彈性仍大于零，縱向看不同年份之間、橫向看不同收入組別之間農產品消費水平的差異仍然較大，這意味著隨著城鄉居民收入的增長，全社會因生活改善而增加的農產品消費數量長期持續增加。三是隨著工業的發展，全社會對農產品的轉化性消費持續增加。特別是隨著近年來生物能源、生物化工產業的發展，工業對糧食、油料等農產品的轉化性消費不斷增加。如淀粉、酒精加工等號用玉米從2004年的250億斤增加到2007年的700億斤，三年增加了1.8倍，占玉米消費總量的比重由11%提高到25%。國家對玉米深加工發展已有所限制，但工業對農產品的非食用轉化消費的增長是長期和不可逆轉的。

    從供給來看，農業發展已經并將繼續受耕地、灌溉用水、農資、人力資源等的約束。一是耕地減少的趨勢不可逆轉。盡管實行**嚴格的耕地保護制度，但2007年全國耕地面積仍減少到   18.26億畝，比1996年的19.5億畝，11年減少1.24億畝。國務院所要求的18億畝的底線能否堅守到2020年面臨許多挑戰。即使守住了這一底線，耕地面積也繼續將減少2600萬畝。二是灌溉用水總量難以增加。近年來我國缺水問題一直存在。目前在正常需要和不超采地下水的情況下，正常年份全國缺水將近400億方，400余座城市供水不足，110座城市嚴重缺水。根據現有數據預測，到2030年我國總用水量約為7000億～8000億方，而屆時全國實際可利用水資源僅為        8000億～9000億方。如果不及早采取有力措施，我國將迎來嚴重的水危機。農業是用水大戶，今后分配給農業的水資源量不可能增加，生態用水、工業和城鎮用水將擠占農業用水。三是農資價格長期走高。石油、天然氣、煤炭、硫磺等資源性產品價格將不斷提高，化肥價格將受成本的推動而不斷走高。四是務農勞動力緊缺問題日趨明顯。農業兼業化、農民老齡化、農村空心化問題越來越嚴重。一些地方農機作業和農業雇工費用快速增長。

    總之，農產品需求和供給兩方面的變化，共同決定了在未來一個時期內農業能否支撐工業化城鎮化順利推進確實面臨許多不確定性。現在需要做的，是盡量降低這些不確定性。

    3．強調農產品供給是應對國際農產品市場動蕩的需要

    **近兩年來，國際農產品市場動蕩不安，主要農產品價格大幅上漲。據統計，世界主要糧食價格自2005年來已上漲80%（見圖3）。僅2007年，世界小麥價格上漲112%，玉米價格上漲47%，大豆價格上漲47%（見圖4）。2008年4月7日，芝加哥商品交易所的大米期貨價格達到創紀錄的20.985美元/100磅（約合0.463美元/公斤），這一價格已經是一年前的2倍，自2001年以來更是漲了5倍。糧食等農產品價格的急劇上漲已在一些國家引發嚴重社會問題。國際社會對此高度關注，一些國家紛紛采取限制出口、鼓勵進口、增加儲備的應對措施。國際市場糧食價格急劇上漲，原因極為復雜。

    第一，工業轉化性消費急劇膨脹拉動糧價上漲。聯合國糧農組織的報告稱，生物燃料的生產近年來已“吃掉”了近1億噸的谷物，成為谷物市場的重要消費源之一，其中用于生產燃料的玉米約為9500萬噸，占世界玉米消費總量的12%。2006年美國生物燃料乙醇的產量為1700萬噸，耗用了全國玉米產量的20%左右，2002年這一比例僅為11%，因發展乙醇導致玉米需求量增加而使2006年美國玉米價格上升73%。玉米價格上漲進而導致2007年美國農民增加玉米種植面積，減少大豆面積，這又使2007年大豆價格急劇上漲。據美國農業部預計，未來幾年內，美國玉米產量的1/3將用于乙醇燃料生產。

    第二，投機性需求增加推動糧價上漲。世界糧食庫存將由2000/2001年度末的5.7億噸下降到2007/2008年度末的3.7億噸，達到30年來的**低點，小麥庫存僅夠全球人口不到三個月的消費，玉米庫存僅夠兩個月的消費。庫存持續下降，導致漲價預期不斷加劇，期貨市場上的投機性需求急劇增加，從而進一步推動糧價上漲。專家認為，糧價走高與國際金融市場走向也有關。自2007年夏天美國爆發次貸危機以來，歐美等國家多次下調利率，這些國家的固定收入投資回報率明顯減少。加上歐美股市屢屢下挫，急于為手頭資金尋找出路的投資者自然轉向商品期貨，包括農產品、能源和金屬等在內的期貨全面漲價。美元貶值也使以美元計價的農產品價格上漲。

    第三，生產和運輸成本增加推動了糧價上漲。石油價格上漲帶來糧食生產和運輸成本上升，同時自然災害造成糧食產量下降。

    第四，國家的不當干預助推了糧價上漲。稻米生產國采取的出口限制措施正在不斷抬高米價：在全球第三大大米出口國越南（前兩名為泰國和印度），總理阮晉勇3月底宣布，今年越南的大米出口量將減少11%至400萬噸；越南糧食協會4月2日還稱，已要求其成員在6月之前停止簽署大米出口合同；中國也從今年1月1日起，對出口大米征收5%的暫定關稅；埃及則禁止在10月前出口大米。由于各產米國增加本國供應和庫存的因素，聯合國估計，2008年全球大米出口量將比上年減少3.5%。全球米價上漲已引來不少投機者。一些分析師稱，泰國和越南的大米經銷商正在囤積谷物。

    第五，部分經濟體需求強勁拉動了糧價上漲。有專家稱，中國、印度等新興經濟體居民對肉類食品需求的增長，引發了谷物飼料供求緊張，從而推升了糧價。這些國家居民增加攝入肉類或乳制品消耗掉了更多飼料糧，如生產每千克牛肉需消耗近8.5千克谷物、生產每千克豬肉需消耗5至7千克谷物。

    國際農產品市場動蕩不安勢必要影響到我國農業政策的走向。究竟應該如何應對這一局面？第一，要分清短期因素和長期趨勢。生物燃料發展導致需求增加、石油價格高導致農業生產成本增加，這些的確是長期趨勢。但僅僅憑這些情況，還不能得出國際農產品已進入高價階段或長期走高的結論。**重要的是要堅信市場的力量。2008年2月份，國際市場小麥期貨價格漲至創紀錄的13.495美元/蒲式耳（約合0.382美元/升），但在隨后的5周內跌去34%，這部分是因為預計全球種植量將大幅上升。聯合國糧農組織4月份發表公告指出，在天氣正常情況下，2008年世界大米產量預計將增加近1200萬噸，比上年增產1.8%。大米也許將重蹈小麥價格漲跌的覆轍。第二，提高市場運作效率。一些國家限制糧食出口是一種不負責任的行為。對國內糧價進行人為打壓扭曲了市場信號，不利于生產的恢復和發展。應吸取這些國家的教訓。

    二、老問題與新思路

    為促進農業生產發展、保障農產品市場供應，以前曾經使用過下達指令性生產計劃、實行統購統銷的做法，也使用過賦予農民生產經營自主權、提高農產品收購價格的做法，還使用過取消農業稅、實行多種農業補貼的做法。這些做法起到了一定作用，有些還在繼續實行，如對具體的生產經營行為有直接影響的良種補貼、農機具購置補貼和糧食**低收購價，又如與具體的生產經營行為并不掛鉤、按土地面積均分、具有普惠式特征的糧食直補和農資綜合直補。其中，農資綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼的力度還在繼續加大，糧食**低收購價還在繼續提高。在鞏固和加強這些措施的同時，2007年下半年以來，決策層扶持農業生產發展的政策思路出現新的變化，更加注重提高政策措施的針對性和有效性，其突出特征可以概括為“三個瞄準”，即瞄準具體品種、瞄準重點地區、瞄準關鍵環節。

    1．瞄準具體品種

    2007年下半年以來國家針對生豬、油料、奶牛相繼出臺了一攬子解決辦法。瞄準這些品種，主要是因為即期供給不足（如生豬、油料）或面臨滑坡危險（如奶牛）。瞄準油料有兩個背景。

    一是油料及植物油價格急劇上漲。扶持油料生產的一攬子政策是2007年9月出臺的，此前一段時期國內油料及植物油價格受預期國內產量下降和國際市場價格上漲的共同影響而急劇飆升。特別是當時由于CBOT大豆價格和海運費的持續上漲使得我國大豆進口成本持續上升。CBOT大豆10月期價較上年同期上漲63%，而海運費較上年上升將近94%，CBOT大豆期價和海運費的持續上漲不僅抵消了人民幣升值給大豆進口帶來的優惠，并且使得大豆進口成本遠高于上年同期水平。2007年9月國產大豆的收購價格較上年同期上漲51%～53%，而進口大豆的港口分銷價格也較上年同期上漲49%～52%。大豆進口成本的不斷上升遏制著國內壓榨企業加工大豆的利潤，從而使得大豆進口增長較為緩慢。2007年8月大豆進口數量為293萬噸，環比下降3.4%，同比下降2.9%，而1～8月我國累計進口大豆同比增幅也僅有1.8%，遠低于市場原先預期水平。油料價格上漲**終要傳導到植物油價格上來。分品種看：

    油菜籽：8月底安徽菜籽進廠價分別為3875元/噸，環比漲5.3%，同比高45.3%。

    菜  油：8月底浙江、安徽菜油出廠價格9150元/噸，環比漲5.2%，同比高63.4%。

    花  生：8月底山東中等油用花生仁進廠價7300元/噸，環比漲4.3%，同比高31.5%。

    花生油：8月底山東國標四級花生油出廠價格14200元/噸，環比漲1.4%，同比高57.8%。

    豆  油：8月底山東地區四級豆油集中出廠報價8500元/噸，環比漲3.0%，同比高53.6%。

    棕櫚油：8月底天津港24度棕櫚油7950～8050元/噸，環比漲0.9%，同比高62.3%。

    二是油料及植物油的自給率大幅度下降。大豆進口量2006年為2827萬噸，2007年為3082萬噸，進口量占國內消費量的2/3。食用油進口量2006年為671萬噸，2007年進口量豆油為282.3萬噸、棕櫚油509.5萬噸、菜籽油37.5萬噸、葵花油及紅花油6.9萬噸、亞麻籽油1.3萬噸、橄欖油0.7萬噸、花生油1.1萬噸，共計植物油進口總量約為839萬噸，加上進口大豆折油，共占全國消費量的近2/3，全國人均消費進口植物油20多斤。油料及植物油已成為我國農產品中國際化程度**高的大宗品種。

    在決策層看來，食用植物油是城鄉居民重要的生活必需品，抓好油料生產，對于穩定食用植物油市場、滿足消費需求、增加農民收入、促進經濟發展具有重大意義。但近年來，油料生產效益偏低，農民種植積極性下降，全國油料種植面積持續下滑，產量徘徊不前，國內食用植物油產需缺口不斷擴大。決策層進而認為，當前加快恢復發展油料生產、保障市場供給的任務十分緊迫，各地區各有關部門務必要高度重視，充分認識抓好油料生產的重要性，切實增強責任感和使命感，采取綜合有效的政策措施，充分調動農民的生產積極性，促進油料生產迅速恢復發展。

    2．瞄準重點地區

    長期以來，中國多數農產品的地域分布比較廣泛，區域集中度不高，核心產區和優勢產業帶不明顯。在上世紀90年代中期開始推行的農業結構戰略性調整中，發揮區域比較優勢逐步得到重視，區域布局調整被視作戰略性調整的重要舉措之一。進入新世紀以來，農業部門制定和實施了優勢農產品區域布局規劃，優先選擇出口潛力大的農產品和重要的大宗農產品，在資源條件好、生產規模大、區位優勢明顯的主產區構建具有國際競爭力的產業帶。在近年來出臺的農業扶持政策中，也注意向主產區傾斜。如2004年以來的糧食**低收購價制度與2003年以前的糧食保護價收購制度，**大的區別在于實施的地域范圍不同，由以前的全國范圍實施調整為只在重點省實施。其他如良種補貼、糧食大縣獎勵補助，也都有明確的地域指向。

    這次就具體品種出臺的扶持政策，在地域指向上更加明確。以油料為例，明確要求調整區域布局，著力培育東北及內蒙古高油大豆、長江流域“雙低”（低芥酸、低硫苷）油菜、黃淮海榨油花生以及特色油料等優勢產業帶；要求長江流域擴大冬閑田油菜種植面積，東北及內蒙古地區通過合理輪作等適當恢復大豆面積。為達此目的，在良種補貼資金、大縣獎勵補助資金和基地建設投資等的分配上向優勢產業帶傾斜。

    3．瞄準關鍵環節

    在我國幾十年來的農業政策史中，就某一個具體品種出臺扶持政策的案例并不少見，但多是采用單項或少數幾項措施。這次就扶持一個具體品種的生產發展采用綜合措施，打組合拳，出臺一攬子解決方案，確實開歷史之先河。在一攬子解決方案中，扶持生產發展的關鍵環節都有涉及：

    第一，瞄準提高單產和品質的關鍵環節。單產低、品質差是制約我國油料作物生產的重要因素。提高單產、改善品質，關鍵在于加強新品種選育，大力推廣高產高油新品種。為此采取了幾項措施：一是加大良種補貼力度。擴大大豆良種補貼規模，繼續對東北三省和內蒙古自治區種植高油大豆實行良種補貼，補貼規模由2007年的1000萬畝擴大到2008年4000萬畝，補貼資金由1億元增加到4億元。設立油菜良種補貼項目，從2007年起在長江流域“雙低”油菜優勢區（包括四川、貴州、重慶、云南、湖北、湖南、江西、安徽、河南、江蘇、浙江）實施油菜良種補貼，中央財政對農民種植油菜給予每畝10元補貼，補貼資金10億元。二是提升科研創新能力。增加油料作物“種子工程”等項目資金投入，積極推進國家油料作物改良中心建設。加快大豆國家工程研究中心建設，擇優支持油料品種培育與產業化，推動優質油料新品種繁育及其產業化示范工程建設。加快高產、優質、高效、多抗的新品種培育，加強相關配套技術集成創新，加快建設油料作物育種技術平臺和新品種產業化基地。三是加快新品種新技術推廣。加大農業科技入戶項目對油料主產區的支持力度，積極推廣油料重大技術和優良新品種。重點推廣高油大豆、“雙低”油菜、高產花生新品種，加快普及大豆密植、油菜輕簡栽培、花生地膜覆蓋等技術，分品種建立高產示范展示區，實現良種良法相配套。

    第二，瞄準調動農民積極性的關鍵環節。農民是生產經營主體，調動農民積極性至關重要。一是支持發展油料生產機械化，減輕農民勞動強度。支持油料播種、收獲機械研究和開發，進一步增加農機具購置補貼項目資金規模，抓緊啟動重點油菜產區全程機械化工作試點，切實解決油料生產勞動強度大、費工費時問題。二是開展油料作物保險試點，降低農民油料生產自然風險。國家逐步將油料作物納入農業保險范圍并給予保費補貼。各地也要積極支持保險機構開展油料作物保險業務，鼓勵和引導農戶投保。三是促進油料產業化經營，降低農民的市場風險。引導生產規模較大、效益較好的油脂加工企業，在主產區建立原料生產基地，與農戶簽訂產銷訂單。

    第三，瞄準調動地方積極性的關鍵環節。一是建立對油料生產大縣的獎勵政策。從2008年開始，中央財政將綜合考慮糧油生產情況，統籌研究對油料生產大縣與產糧大縣的獎勵政策。二是加大對油料生產基地建設的支持。“十一五”期間國家將增加油料生產基地建設投資規模，在東北三省及內蒙古自治區大豆產區、長江流域油菜產區建設一批生產基地，重點改善良種繁育和農田基礎設施條件。

    第四，瞄準穩定大豆和食用植物油市場的關鍵環節。一是健全儲備制度。完善中央和地方兩級儲備體系，適當擴大中央儲備規模。鼓勵大型國有糧油加工企業適當增加商業周轉儲備，由國家通過招標方式確定具體承儲企業和承儲數量，政府給予一定的貸款貼息支持。二是建立產銷預警體系。加強信息分析和預警，建立準確、可靠的基礎數據采集系統，及時發布生產、進口、流通等信息，引導生產發展，維護市場秩序。三是培育期貨市場。在已有大豆、豆油、菜籽油品種的基礎上，增加棕櫚油期貨交易品種，支持國內企業參與期貨市場交易。四是科學引導社會消費。提倡健康生活方式，引導合理食油用油。堅持食用優先，嚴格控制油菜轉化生物柴油項目。從緊控制油料和食用植物油出口。

    三、對完善農業扶持政策的幾點思考

    這幾年我國農業政策確實發生了歷史性變化，“少取”已經終結，“多予”力度逐步加大。但新政策的出臺帶有很大偶發性。2004年初集中出臺的幾項普惠式政策、2005年和2006年先后追加出臺的產糧大縣獎勵補助和農資綜合直補政策、2007年下半年就單個品種集中出臺的一攬子政策，都是在當時特殊背景下做出的救急性對策。盡管這些政策“立足當前、著眼長遠”，有可能長期執行下去，但畢竟缺乏整體設計，我國農業政策體系的大致輪廓和基本框架并不清晰。農業政策有較強的路徑依賴，某項政策一旦實行就很難再糾正過來。因此，強調農業政策的長遠考慮和整體設計是必要的。設計我國農業政策的總體框架應考慮以下幾點：第一，與我國發展階段和基本國情相適應，兼顧工業化城鎮化與農業持續發展的需要；第二，與WTO規則相適應，遵循黃箱政策總量限制的有關規定；第三，與市場規律相適應，有所為有所不為，一般產品主要靠市場調節；第四，以提高農業競爭力和產能為著眼點，瞄準重點產品、重點產區和重點農戶；第五，突出政策組合，在信貸、保險等薄弱環節多下功夫；第六，完善政策傳導機制，利用合作組織、龍頭企業等執行良種補貼、保費補貼等政策，以提高政策執行效率，實現政治正確與經濟有效的有機統一。 

 

  

農業部農機試驗鑒定總站

發表于 @ 2008年06月18日 07:57:00 |點擊數（）

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